美国网络赌博的法律问题及执法案例

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标题：美国网络赌博的法律问题及执法案例

摘要：

国际互联网帮助美国赌博产业发展出了新的形式。经多年发展，网络赌博已极为流行且有利可图，给联邦及州立法工作带来了挑战，在美国社会引发了不少问题和争议。

美国网络赌博具备多种形式

一、美国网络赌博具备多种形式

根据美国博彩协会估计，美国每年非法网络赌博涉及金额不少于1500亿美元，这些资金主要参与下列赌博：

1.网络扑克赌博一般包括：德州扑克、奥马哈扑克游戏、七张梭哈、拉兹扑克（七张梭哈的变种）、五项全能扑克游戏。比赛形式有：扑克锦标赛及现金游戏方式。网络参赌人员以彼此为对手，网络赌场以佣金及锦标赛参赛费的方式来获取收益。

网络扑克赌博包括德州扑克、奥马哈扑克游戏、七张梭哈等形式

2.网络赌场能够提供的赌博形式较多，具体包括：轮盘赌、二十一点、弹球、百家乐、老虎机等。在这些赌博形式中，坐庄赌场经过概率精算，能够确保最终得利。

电脑网络能够提供多种老虎机赌博服务

通过网络进行的轮盘赌

3.体育赌博是指通过预测体育赛事、对赛事结果进行投注。投注形式一般是在线支付现金。

4.网络宾果赌博是指，参赌人员每人买一张或多张宾果卡，其上画有许多方格，有的方格里有数字，有的方格空白。由庄家任意喊出若干号码(通常不超过75或90)，凡先购得一张卡并把庄家喊出的号码全部凑齐者为优胜。

网络赌场通过网络视频提供服务

5.网络彩票。彩票能够带来巨大的现金流和税收，多由政府运营并受到法律严格保护，很少受到竞争威胁。美国大部分州都实现了网络彩票合法化。

6.赛马赌博比重很大，大部分互联网赌博公司、赌博交易所和各类体育赌博商都提供各种各样的赛马赌博信息。1978年制定的《洲际赛马法》首次规定，可以跨越洲际进行赛马博彩。2001年至2010年之间，该法进行了几次修正，将国际互联网、电视直播、电话下注等方式规定为合法的赛马博彩方式。

赛马赌博在网络赌博中比重很大

7.移动赌博是指，使用笔记本电脑、智能手机等远程设备通过无线互联网进行赌博的行为。

通过移动智能设备参加网络赌博

8.实时交易赌博是指，参赌人员在体育赛事进行过程中，对比赛结果及比赛相关情况进行下注。举例来说，在足球联赛比赛过程中，参赌人员可以下注，赌哪位足球运动员将会受到黄牌警告？赌哪支球队将会获得下一个角球？

9.预存投注赌博是赛马赌博的一种形式，参赌人员在下注之前，应当通过电话或网络先对自己的账户充值。与预存投注赌博不同的是，信用赌博方式无需参赌人员提前向自己的账户充值，输赢结果记录在册，到了月底再进行结算。赛马赌博的部分营业收入，需要交给赛马场业主、赛马训练师、州政府。

二、曲折反复参差不齐的立法情况

1.联邦立法曲折反复

2006年9月，国会通过了《非法互联网赌博执行法》。该法规定，通过银行及类似金融机构与网络赌博网站进行交易，系违法行为。该法具体实施细则于2008年11月正式实施。

2007年4月，国会通过了《互联网赌博管理及消费者保护执行法》，该法规定，经财政部金融犯罪执法网络局局长批准，互联网赌博经营机构可以通过银行及类似金融机构进行交易。

2010年7月28日，众议院金融服务委员会修订了《互联网赌博管理及消费者保护执行法》，补充规定，网络扑克及其他某些形式的网络赌博合法，但需受到严格监管。

2011年4月15日，“黑色星期五”，联邦政府查封了三个美国最大的网络扑克赌博网站，冻结了这些赌博网站的银行账户。该事件的发生，意味着联邦政府明确表示，网络赌博是非法的，将严厉打击。大约有90%的互联网赌场、体育赌博、网络扑克赌博网站停止对美国参赌人员停止提供服务。但是，仍然有10%的网络赌博网站对美国网络赌博市场深度垂涎，以至于无法罢手，继续为参赌人员提供服务。

2011年底，司法部部长埃里克·霍尔德发表正式法律意见。该意见表示，网络赌博本身并不违反《通讯线路法案》，存在违法性质的行为是：赌博机构及其工作人员在经营网络赌博过程中实施的收款行为。该意见为各州政府留下了立法空间，让州政府可以自行制定各州自己的网络赌博法律。

2018年，最高法院正式裁定否决了1992年《职业及业余体育保护法》。该法禁止开展全国范围的体育赌博活动。最高法院的裁决为各州政府分别立法打开了大门。

2019年1月，司法部颁布规定，所有跨州进行的网络赌博构成违法行为。这条新规定是拉斯维加斯圣金沙集团股份有限公司首席执行官谢尔登·阿德尔森，请求特朗普政府颁布的。

谢尔登是共和党的政治捐款提供者，资金数量排名靠前。新的规定明显有利于圣金沙公司实体赌场维持经营业绩，很多网络赌博支持者对司法部的动机提出了怀疑。他们认为，新的规定很有可能是司法部及谢尔登·阿德尔森共谋的结果。

2.赌博大亨竟然长期积极推动禁止网络赌博

圣金沙集团股份有限公司首席执行官谢尔登·阿德尔森

多年来，拉斯维加斯圣金沙集团股份有限公司首席执行官谢尔登·阿德尔森一直在推动禁止网络赌博。

2014年环球博彩博览会，谢尔登向青少年介绍了网络赌博的威胁和恐怖之处。他说，实体赌场不会让青少年进入，但网上赌场不会去检查参赌人员是否属于青少年。很多具备计算机技能的年轻人能够轻松破解网络赌场的年龄认证软件。他说，有的时候，一些懵懂幼稚的青少年很有可能已经参与了网络赌博，但却以为自己是在玩网络游戏，而不是参与非法赌博。

2014年，在谢尔顿的请求下，多位议员在众议院及参议院提出了禁止网络赌博的法案，但没有通过。后来，谢尔登·阿德尔森出资创建了禁止网络赌博联盟，在各州开展协调说服工作。

2013年至2017年间，大部分州级立法机关都没有再颁布网络赌博合法化的法律。此即为谢尔登积极活动之成效。

但2017年10月，谢尔登在宾夕法尼亚州遭到挫败，该州立法规定，实现了网络扑克及网络赌场的合法化。宾夕法尼亚州做出该规定的原因是，该州财政状况持续恶化。实现网络赌博合法化后，该州每年能够从中获得2亿美元的财政收入。

到了2017年，谢尔登成为了特朗普最大的政治捐款提供者，帮助特朗普通过选举成为了总统，谢尔顿也成了特朗普总统就职委员会的成员。谢尔顿和特朗普之间的密切关系，成为了谢尔顿经营的赌博集团与白宫之间的直通连线，这种密切关系还进而导致司法部于2019年对网络赌博政策再次调整，将可能的合法化政策直接变更为禁止。

谢尔顿是历史上从赌博行业获取经济利益最多的人，没有之一。谢尔登之所以强烈反对网络赌博，可能是害怕网络赌博带来的竞争，会威胁到拉斯维加斯实体赌场的利润。他辩称，其所经营的实体赌场起码会遵守法律，禁止青少年参与赌博。

拉斯维加斯圣金沙集团股份有限公司开设的赌场

但是，批评人士称，他没说实话。宾夕法尼亚州博彩委员会曾因违规允许青少年进入赌场，对拉斯维加斯圣金沙集团股份有限公司下属的一家名为伯利恒的赌场，进行了多次罚款处罚。

目前，谢尔登·阿德尔森仍在继续游说，希望联邦政府出台全面禁止网络赌博的联邦法律。

3.各州立法参差不齐

美国各州对于网络赌博存在不同的规定

（1）网络赌博立法状况为模棱两可的州有：阿拉巴马州（该州基本未对网络赌博参赌人员提起诉讼）、南卡罗来纳州（处罚措施主要是针对赌博机构及其从业人员）。

（2）网络赌博立法状况为模棱两可、可能违法的州有：阿拉斯加州（第一次出现网络赌博违法行为，处罚很轻，几乎就可以忽略不计）、亚利桑那州（该州禁止网络赌博的执行力度不是非常严厉）、北达科他州（每手下注只要不超过25美元，就不会违法）、俄亥俄州（没有规定对于网络赌博的处罚措施）。

（3）网络赌博立法状况为可能违法的州有：加利福尼亚州（该州法律规定赌博行业经营机构在某些情况下可能违法，但还没有制定任何法律明确禁止参赌人员参与网络赌博）、特拉华州（登录未经许可的赌博网站参与赌博是违法的）、缅因州。

（4）网络赌博立法状况为不违法的州有：肯塔基州（该州法律规定，经营性赌博构成非法行为。如果仅仅是作为赌徒参与赌博，该州法律没有规定处罚措施）、明尼苏达州（参与赌博构成轻罪，但未具体规定处罚措施，没有发现针对网络赌博参赌人员的处罚规定）、新泽西州（美国有少数几个州完全承认网络赌场网站的合法性，新泽西就是其中之一）、纽约州（很少有针对参赌人员的禁止性或处罚性规定）、宾夕法尼亚州（仅只对赌场做出了处罚规定）、罗德岛（对网络赌博未规定处罚措施）。

（5）网络赌博立法状况为明确违法的州有：

阿肯色州（执法力度不详）、科罗拉所州（处罚很轻）、康涅狄格州（该州对于赌博犯罪行为的追查及起诉力度不详）、佛罗里达州（禁赌法律很有可能并未实际执行）、佐治亚州、夏威夷州（夏威夷作为知名的旅游胜地，如果实现赌博合法化的话，将可以从赌博行业中获得源源不断的财政收入，但夏威夷竟然规定，除了社交范围及家庭内部的赌博，其余形式的赌博均非法。夏威夷的法律基本上等同于说：我恨钱！我讨厌钱！我不需要钱！）、爱达荷州、伊利诺伊斯州（多次尝试网络赌博合法化，但均告失败）、印第安纳州（虽然立法明确，但该州涉赌执法工作力度不得而知）、爱荷华州（构成重罪）、堪萨斯州（很少实际执法禁止）、路易斯安那州（处6个月以下拘留，或五百元以下罚款。好消息是，听说路易西安那州监狱的伙食办得不错）、马里兰州（拥有及使用赌博器具均构成犯罪，处两年以下有期徒刑，并处罚金）。

马萨诸塞州（该州法律有一条很有意思的条款，具体内容如下：参赌人员参与非法赌博获利5美元以上者，处获利两倍数额之罚款）、密歇根州（在该州参与网络赌博，千万不要获利超过50美元。密歇根州法律规定，参加网络赌博获利超过50美元属于违法行为）、密西西比州（参与非法赌博的，处五百美元以下罚款，如果不缴纳罚金，处90天以下拘留）、密苏里州、蒙大拿州（参与非法赌博并获利超过750美元，构成重罪，处50000美元以下罚款，10年以下有期徒刑）、内布拉斯加州（参赌超过500美元者，属于积极参与人员，以2级轻罪处罚之，非法赌博资金将被没收）。

内华达州（除网络扑克赌博外，在内华达州范围内或跨越内华达州边界汇兑网络赌博资金的，构成轻罪）、新罕布什尔州、新墨西哥州、北卡罗来纳州（涉及非法网络赌博的钱款，将被扣押）、俄克拉荷马州、俄勒冈州、南达科他州、田纳西州、德克萨斯州、犹他州（该州法律禁止任何形式的赌博，最近还进行了一次修订，专门规定禁止网络赌博。有赌博习惯的人员，建议不要前往犹他州）、佛蒙特州、弗吉尼亚州（该州规定用于赌博的计算机将成为法律上的赌博器具）、华盛顿州、西弗吉尼亚州、威斯康星州、怀俄明州（参与非法赌博的，处750美元以下罚款，以及6个月以下拘留）。

（6）各州立法情况小结

是否参与网络赌博，有赌博习惯的人员应当慎重决定，应当注意到各州不同的法律规定。有的州将非法赌博、网络赌博规定为重罪，但真正因为网络赌博遭到州检察机关重罪起诉的参赌人员，好像没有听说过。

有的州将非法赌博及网络赌博规定为轻罪及轻微违法行为，这些州实际做出处罚的概率就比较大了。如果仅仅是在自己的家里参加网络赌博，被现场抓到的概率是比较小的，因为，执法人员需要一个法官签字的搜查令，才有可能破门而入进行搜查。只有在自首及被别人举报的情况下，才有可能被执法人员人赃俱获。但是，即便是现场查获，州公诉机关也不一定有兴趣对轻微违法人员提出起诉。

很多州的立法机关基于清教徒鄙薄赌博行为的道德观念，制定了很多禁止赌博行为的法律规定，但这些陈旧的规定沉睡于法典已经很多年了，无人敢言这些规定脱离实际，但也无人屑于实实际际去执行这些类似于道德说教的法律规定。经过对互联网、州、地区执法信息的调研，很难发现近期有参赌人员因为参与非法赌博而被起诉的情况。所以说，这才是美国各州及地方执法机关在实际工作对于参赌人员的真实态度。

三、网络赌博实际上会导致严重问题

1.网络赌博与精神疾病及药物滥用存在关联

美国于1999年开展的“国家赌博影响研究”表明，互联网赌博能够更加快速地带来即时满足感，且具备更大的隐蔽性，这有可能引发致病性赌博行为。英国政府资助开展的一项调查发现，75%的网络赌博参赌人员均存在赌博恶化问题或致病性赌博行为。比较来看，前往实体合法赌场的参赌人员，一般只会有20%的人存在赌博恶化问题或致病性赌博行为。

发表于2015年的一篇研究报告称，有证据显示，同一般赌博形式的参赌人员相比，网络赌博参赌人员精神疾病并发症发病率增高、药物滥用情况加剧。但研究报告未指出，网络赌博与精神疾病及药物滥用情况之间存在联系的具体因果关系。研究报告仅推测说，可能是实体赌博场所与网络赌博形式给参赌人员带来的感受不同。

2.网络赌博的可信性问题

网络赌博具有强大的虚拟属性，参赌人员很难验证网络赌博网站的真实性、公平性。在实体赌场中，参赌人员如果对赌博过程的随机性、真实性、公平性存在疑问，可以向赌场申请核实验证。

但在网络赌博中，参赌人员无法进行有效的核实及验证。网络赌博参赌人员通过计算机及移动设备的屏幕，与其他人员进行互动及交流，其背后的流程对参赌人员来说是不透明的。

网络赌博参赌人员对赌博网站的态度、是否信任该赌博网站，决定了参赌人员是否会向该网站投入赌博资金、是否会经常到该网站参加赌博。

来自于96个国家和地区的10838名网络赌博人员，参加了一项网络问卷调查，结果发现，很多参赌人员对网络赌博网站均存在着高度的不信任感。参与调查人员中，有91.5%的人认为，如果赌博网站的随机性、真实性、公平性能够得到知名第三方机构的认证，将有利于网络赌博网站获取参赌人员的信任。

但是，另外的一项调查发现，这些所谓的知名第三方机构并不会对参赌人员的行为造成多大影响，参赌人员对第三方机构并不知晓，也不在乎第三方机构的意见。

3.青少年更易受到网络赌博的伤害

对于青少年赌博问题，董事长谢尔登·阿德尔森没说谎话，青少年确实更易受到赌博问题的伤害。多个连续性的赌博研究报告，证实了谢尔顿的观点。2018年，针对参与赌博的学生进行了一次调查研究，结果发现，学生出现恶性赌博问题的概率更高。

阿德莱德大学心理学学院于2014年发表了名为《青少年通过数字社交媒体参与模拟赌博》的研究报告。该报告称，如果青少年在学生时期能够通过数字社交媒体，进入虚拟赌场进行模拟赌博，那么，他们在成年之后，形成赌博习惯的概率将会增大。

4.赌博会导致大脑出现病理性病变

耶鲁大学赌博问题卓越研究中心马克·波坦察博士早在2008年就开始了对青少年赌博问题的研究。其研究重点是，病理性赌博问题对人体大脑的影响。他们使用了各种不同的测试手段，研究了赌博对大脑的病理性影响，通过研究将被调查人员分为如下类别：娱乐性赌徒、不经常参赌的普通玩家、问题性赌徒、病理性赌徒。

网络赌博参赌人员精神疾病并发症发病率增高

波坦察博士带领的研究小组，包括了酒精、毒品成瘾问题的研究专家。他们的研究表明，赌博会导致大脑出现病理性病变，进而引发强制性的、自己不能控制的赌博行为及习惯。从不能控制的方面来说，病理性赌博很像酗酒问题、吸毒成瘾，以及购物癖等问题。

5.网络赌博存在洗钱问题

在网络赌博过程中进行的大量电子资金转账，并未完全受到严格监管，这些貌似合法的网络赌博电子资金转账行为，其实很多都是犯罪分子实施的洗钱行为。美国总审计署说，银行业及博彩行业监管部门工作人员并未意识到，互联网赌博很有可能涉及洗钱犯罪问题。

在网络赌博过程中进行的大量电子资金转账，并未完全受到严格监管

使用信用卡进行支付时，能够形成合法交易记录且交易手续费较低，因此，犯罪分子在通过网络赌博进行洗钱时，较为喜欢采用信用卡。信用卡及博彩行业监管部门工作人员应当充分认识到，互联网赌博已经在洗钱犯罪方面带来了巨大监管风险。

6.网络赌博经营机构应当尽到的责任

美国网络赌博之势已如春风吹拂之野草，如果是经过批准且严格管理的网络赌博机构，还能够基本做到守法经营，杜绝或减少青少年参与网络赌博。如果一概规定为非法，网络赌博必然不会老老实实关门歇业，必然会转入地下，必然会非法经营，在这种情况下，非法网络赌博对青少年造成的影响和伤害将更加严重。

经批准的合法实体赌场

如果州立法机关决定实现网络赌博合法化，一定要制定严格的网络赌博行业消费者保护规定。应当要求经批准经营的网络赌博机构制定负责任的赌博规则，以保护参赌人员的人身和财产安全。网络赌博经营机构应当：开通服务热线电话、制定禁止进入的客户名单、提供心理咨询服务机构等。只有具备了这些条件的网络赌博经营机构，才能够获得经营资格。一定要确保已经存在恶性赌博习惯的参赌人员，无法进入合法的网络赌博经营机构，还要让他们找不到非法的网络赌博网站。

四、针对网络赌博的执法治理情况

1.互联网巨头严管网络赌博广告

2004年4月，谷歌公司及雅虎公司宣布，将会按照联邦政府的要求，删除所有与网络赌博有关的广告内容。司法部认为，《通讯线路法案》关于电话赌博的禁止性规定适用于所有形式的互联网赌博行为，任何形式的网络赌博广告均属于教唆赌博的行为。2005年4月，雅虎公司制定了关于赌博广告的限制性政策。

参赌人员通过电脑参加网络赌场

2.抓捕网络赌博机构违法人员

贝顿体育网络赌博公司首席执行官戴维·卡鲁瑟斯于2006年7月从伦敦前往哥斯达黎加，经停德克萨斯州转机时被羁押。起诉书记载，戴维·卡鲁瑟斯等11名被告人涉嫌违反美国联邦法律规定，非法进行赌博行为。任何企业向美国公民提供体育赌博服务，均属于《通讯线路法案》规定的违法行为。公诉机关认为，贝顿体育网络赌博公司至少违反了9项禁止非法赌博业务的联邦法律。戴维·卡鲁瑟斯缴纳100万美元保证金后，强制措施变更为监视居住。也算是受到了一定的惩罚。

参赌人员通过网络参加体育赌博

3.查封网络赌博账号及赌资

2009年6月，司法部在“纽约南区打击网络扑克赌博行动”中，查封了2.7万个网络赌博账号，查获赌资3400万美元。本次行动，是联邦执法机关第一次扣押参赌人员的个人资金，在此之前，执法机关一般都是扣押赌博公司的资金及账户。涉案账户管理公司聘请杰夫·伊夫拉律师为其辩护。伊夫拉提出，参赌人员个人之间进行点对点扑克赌博并不违法，执法机关在此之前也从来没有扣押过此类参赌人员的个人账户。此意见未得到公诉机关认可。本次执法活动直接扣押参赌人的赌资，对网络赌博行业产生了巨大震动。

4.起诉涉及非法互联网赌博的金融犯罪行为并处以巨额罚款

2011年4月15日，在合众国诉申伯格等人一案中，检察机关针对三个网络扑克赌博公司提起公诉。检察机关指控，三个涉案网络赌博公司违法接收涉及非法互联网赌博的金融凭证，违反了犯罪行为发生地所在州的法律规定。涉案公司使用虚假手段规避法律，将网络赌博资金伪装为正常的货物买卖，以大额存款投资为诱饵，吸引当地银行为其提供网络扑克赌博资金交易服务。2012年7月31日，该案三个涉案网络赌博公司中的两个公司，被指控存在洗钱犯罪嫌疑，经过诉辩交易，这两个公司缴纳7.31亿美元罚金，曼哈顿地区联邦检察官办公室宣布撤回对这两个公司的起诉。

5.防范网络赌博成为洗钱工具

2015年7月，联邦调查局搜查了拉斯维加斯恺撒娱乐公司的恺撒皇宫度假村。内华达州联邦法院诉讼文书显示，澳门赌场中介公司的人员在恺撒皇宫度假村居住了一个月，恺撒娱乐公司为他们提供了逾9000万美元的赌场信贷额度。现场查获8台计算机、20多台显示器、3台电视、DSL线路和无线网络。

恺撒皇宫度假村

2015年7月29日，拉斯维加斯联邦大陪审团指控，8名掮客及澳门博彩中介人从事非法体育博彩活动。执法官员称，澳门掮客、体育博彩和网络扑克赌博能够为有组织犯罪和洗钱提供便利。他们不需要验证玩家的资金来源，成为了方便的洗钱渠道。

6、打击从事网络赌博的黑社会组织

2017年3月21日，联邦调查局工作人员里奇·弗兰克说，该局于2011年到2013年对位于曼哈顿中城的特朗普大厦进行了长达两年时间的监听工作。监听发现，居住于该大楼63A号房屋的租户特林彻，其实是俄罗斯赌博和洗钱团伙的成员。执法部门于2013年实施抓捕，成功抓获了30多名犯罪嫌疑人。主犯托克塔胡诺夫，系俄罗斯亿万富豪，未被抓获，目前在逃。

位于曼哈顿中城的特朗普大厦

被告人特林彻供述，在托克塔胡诺夫的组织下，他们在该房屋内实施了赌博、网络赌博、敲诈等犯罪行为。众多电影及体育明星参与的赌博活动，总金额达1亿美元。

联邦调查局工作人员麦克·盖塔说，托克塔胡诺夫与俄罗斯、乌克兰、乌兹别克斯坦和其它国家的商界和黑社会关系很好。他组织领导租住于特朗普大厦63A号房屋的赌博集团，将5000万美元非法资金运进美国。托克塔胡诺夫与特朗普存在良好的商业合作关系，从特朗普手中购买过环球小姐活动的主办权。托克塔胡诺夫还成功操纵了2002年冬季奥运会花样滑冰比赛。

法院判处特林彻有期徒刑5年，并处罚金2000万美元。

五、没有定论的未来

美国社会仍然在进行着针对网络赌博未来命运的剧烈争论，问题很复杂，涉及宪法对立法机关的立法权限限制问题、州政府财政紧张问题、青少年赌博问题、地下非法网络赌博问题。这场争论目前还没有最终结论。虽然没有结论，好在联邦执法机关仍然在坚持打击和治理，执法机关的工作，至少能够在得出最终结论之前，让美国的网络赌博问题不要进一步恶化。

结尾部分：

作者：朱川