《中华人民共和国防震减灾法》立法的台前幕后（一）

编者按

在我国防震减灾事业发展史上，1997 年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》是一个里程碑。它是我国防震减灾工作的基本法律。它的实施标志着我国防震减灾工作正式纳入法制化管理轨道，对于依法做好防震减灾工作，保护人民生命和财产安全，保障社会主义现代化建设，具有十分重大的意义。值此中国地震局成立50 周年之际，《城市与减灾》编辑部特约采访了原中国地震局局长陈章立先生，为我们讲述法律出台背景、起草过程、贯彻实施等背后的故事。

嘉宾简介

陈章立，中国地震局原局长，研究员，博士生导师，历任北京大学固体地球物理专业教员，地震台技术员，国家地震局分析预报室预报员，新疆地震预报实验场业务负责人，国家地震局分析预报中心综合预报研究室主任，国家地震局处长、副司长、司长、副局长，1995年至2001年任中国地震局局长。

编辑部

陈局长好！50 年前，也就是1971 年的8 月，国务院国发56 号文，决定撤销中央地震工作小组办公室，成立国家地震局作为中央地震工作小组的办事机构，统一管理全国的地震工作。在防震减灾事业50 年发展的历程中，1997 年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》对防震减灾事业具有里程碑意义，当年您担任中国地震局局长，请您介绍当时出于什么样的考虑和这部法律出台的背景。

陈章立

今年是中国共产党建党100 周年，也是我们防震减灾事业50 周年。说起防震减灾法，虽然是在1997 年颁布的，但是加强防震减灾工作的法律法规建设，是建立在几代地震人对防震减灾工作认识不断深入的基础上才逐渐提上日程的，也是几代地震人共同努力的结果，这里我先介绍安启元局长和方樟顺局长两任领导奠定的良好基础。

国家地震局大门

1986 年，也就是在安启元局长在任时期，国家地震局在石家庄召开“邢台地震二十年纪念暨学术交流会”，国家非常重视这次会议，时任中共中央顾问委员会委员、全国人大常委会委员、原国家科委副主任武衡同志出席会议。这次会议从国家层面总结了我们国家从新中国成立以来，特别是邢台地震以来防震减灾工作的基本经验，明确今后应该怎么做。
同年10 月18 日至22 日，国家地震局在北京召开中国地震工作二十年学术交流与表彰大会。开幕式上，安局长做了题为《我国地震工作二十年》的报告，着重对邢台地震以来地震工作的历史回顾、地震科技工作的主要成就、基本经验和教训，今后的努力方向等四个方面阐述了意见。

中顾委委员、全国人大常委会委员武衡同志在邢台地震二十年纪念暨学术交流会上讲话

全国地震科技展览会也于18 日下午同时开幕，全国人大常委会副委员长周谷城为开幕式剪彩，中国科学院院长卢嘉锡、胡克实等领导同志参观了展览并题词，一同参观的领导同志还有朱训（时任地质矿产部部长）、赵振清、吴庆彤、杨秀山、李震、董铁成、刘英勇等。这是我国首次举办的全国性地震展览会，全面展示和反映了我国地震科技工作取得的研究和工作成果。

1986年地震科技展览会展出的地震仪器

22 日，国务院副总理李鹏、人大常委会副委员长周谷城、严济慈，国务委员、国家科委主任宋健及吴庆彤、胡克实等领导同志出席了闭幕式，并同全体代表合影留念。李鹏副总理还在会上做了重要讲话，对地震工作做了五点指示。

观展学生对地震仪产生浓厚兴趣

基于几次会议的总结，以及“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的科技战略方针，为了使地震工作同经济社会更加协调地发展，国家地震局根据二十年来地震工作的基本经验，提出并经国务院领导同意，确定了新时期地震工作的方针，就是“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报和工程地震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害，发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用”。这当中已经明确提出了地震局的两大主要任务：地震监测预报和工程地震，其中地震监测预报是地震工作的主业。
新时期国家防震减灾方针的明确，说明安启元局长已经清楚地认识到要充分发挥中央和地方两个积极性，发挥各级政府在减轻地震灾害中的作用。
1988 年8 月，方樟顺接任国家地震局局长，方局长作为一个外部门来的领导，工作非常认真敬业。鉴于当时领导班子不健全，所以他来了之后就提出要加强领导班子建设，经过民主推荐，到了1989 年10 月下旬，我就被任命为地震局领导班子二把手。

1991年9月方樟顺局长视察成都地震基准台

1989 年10 月18 日，在山西大同、河北阳原之间发生了中强地震震群，最大震级为5.9 级，造成了较严重的灾害。世界银行主动提出愿意为大同- 阳原灾区恢复重建提供长期、无息贷款。这是当年春夏之交首都那场政治风波之后，打破以美国为首的西方国家经由其操控的有关国际机构对我国进行无理制裁的第一个贷款项目。
国务院对该项目很重视，在财政部的领导下，由国家地震局牵头，会商山西、河北两省政府，组成谈判小组与世界银行谈判，我是中国谈判组的组长。
那段时间，除了谈判外，方局长也经常找我，就前期工作的整体思路交换意见。方局长让局办公室整理了历届党中央国务院领导对地震工作的指示和重要讲话，进行认真的学习，并经常就一些重要文件出台的背景向我了解情况。这些讨论对我把握党中央国务院对防震减灾工作的重要指示批示精神，加深对政策方针的理解，是一个很好的提升。
方局长是一位思维特别敏锐的领导，在安局长工作的基础上，进一步强调地震工作队伍是国家防震减灾的主力军，但是光靠我们是完不成任务的。他很明确地提出几个工作重点：一是要积极动员组织全社会各方力量，进行协调一致的防震减灾努力，才有可能争取最大限度地减轻地震灾害；二是要充分发挥各级政府在防震减灾中的作用；三是要走综合防御的道路，这是防震减灾的必由之路。方局长还强调说，“地震监测预报是地震工作的主战场，其他工作我们可以只承担一部分，但是监测预报只能我们地震局来承担”。

在此基础上，我们两个人就怎么发挥政府的职能作用，如何争取全社会进行协调一致的努力，进行了深入反复的沟通，决定要召开三个会议。
第一个会是1990 年经国务院批准召开的全国地方地震工作会议。我们认为做好防震减灾工作不光需要中央政府和省政府的支持，地市县政府也要行动起来，坚持“两条腿走路”原则，基层工作是其中的一条，也是我们之所以要召开这个会议的原因。另外，要发动社会公众广泛参与，也需要加强地市县政府的地震工作。

1990年10月全国地方地震工作会议

这次会议在北京市召开，规格比较高，有6 个省的副省长出席，各省主管防震减灾的副秘书长参加。会议确定了地方地震工作的地位、管理方式、经费保障和工作内容等，从此地方地震工作以政府的高层次重视为标志，进入了一个崭新的稳定发展阶段。同时，这样的新局面也对我们地方地震工作的指导和管理提出了更高的要求。
第二个会是在1992 年由中央宣传部、国家地震局在厦门市联合召开的“全国地震重点监视防御区防震减灾宣传工作座谈会”，这次会开得很成功。这是第一次全国性大规模专门研究地震宣传工作的会议，中央宣传部副部长徐惟诚做了讲话，各省主管宣传的副部长出席。
这是一次具有里程碑意义的会议，将防震减灾宣传工作纳入了各级党委的宣传工作计划里。同时，会上还明确了防震减灾宣传工作的目的、原则和必须处理好的一些问题，比如“主动”和“慎重”的关系，科学性和通俗性的关系，广泛性和针对性的关系。
这两次会以后，各省都召开了相应的会，对推动地方地震工作、防震减灾宣传具有重大意义。在上述两次会议的基础上，我们认为有必要召开全国防震减灾工作会，对之后的工作做进一步明确和部署。
第三个会是1994 年在广州召开的全国防震减灾工作会议，这是首次召开的全国防震减灾工作会议。

1994 年11月全国防震减灾工作会议

全国防震减灾工作会议是我国防震减灾工作领域的最高规格会议，系统总结过去一段时间的工作经验，分析研究当前及今后一段时间面临的工作形势和任务，安排部署我国防震减灾事业未来的发展方向和主要工作任务。
会上，国务委员、国家科委主任宋健做了重要讲话，介绍了我国防震减灾的“十年目标”，即“在各级政府和全社会的共同努力下，争取用十年左右的时间，使我国的大中城市、人口稠密、经济发达的地区具备抗御6 级左右地震的能力”。
方樟顺局长做了题为《在各级政府的领导下，动员全社会的力量，为实现我国防震减灾十年目标而奋斗》的报告，着重论述了实现十年目标的“四个环节”和采取的“八项措施”。“四个环节”就是地震部门的中心工作，即地震监测预报、震灾预防、地震应急和地震救灾与重建。“八项措施”是为实现十年目标而采取的行动，即“进一步建立健全防震减灾工作体系，建立健全防震减灾法规体系，把防震减灾工作纳入经济和社会发展总体规划，增强地震监测预报和快速反应能力，搞好以地震安全性评价为基础的抗震设防工作，制定好地震应急反应预案和对策，增强震后恢复重建工作的能力，提高民众的防震减灾意识”。
国务院副秘书长徐志坚在会议结束时做了总结报告。
经过这三次会议的总结，初步形成了我国防震减灾工作的理论基础，也进一步清晰了法规体系建设对防震减灾工作的重要性。