流域环境管理

　　广义的流域环境管理可概括为：以流域为单元，运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，对流域环境进行统一协调管理。目前对流域环境管理的理解多为狭义概念，即流域环境管理即是指流域管理。

　　流域管理的内涵可以概括为：“流域管理是人们为科学、有效地开发、利用和保护资源而建立的适应于资源自然特性的一系列系统管理制度。”流域管理的外延则包括流域管理的法律制度、流域管理的行政管理体制、流域管理的经济政策、科学技术等其他措施。在流域环境管理中，流域水资源管理是流域综合管理与协调的核心，这是因为水资源既是流域内不可替代的重要自然资源，又是流域环境诸要素的重要组成部分。

　　流域环境管理的目标

　　由于流域跨度较大，同一流域内上中下游或左右岸的各自然要素随时空变化的特点不尽相同；又由于自然、历史等多种原因，不同子流域的自然条件、资源、原有基础各不相同，未来的发展方向、目标也各异。流域管理强调从流域整体和全局出发，统筹兼顾上中下游、左右岸、山区和平原、城市和乡村各地区、工农交通运输业、水产、旅游等各部门，并保证流域生态系统的优化平衡，全面考虑流域的综合经济效益、社会效益和环境效益。

　　流域环境管理的目标、内容和方式是随着人类社会的发展和生产活动的变化而变化的，各国不同时期的各项管理是与其社会经济发展水平密切相关的，同时，世界各国由于政治、社会、宗教，自然地理条件和文化素质水平、生产力水平以及历史习惯等原因，其环境管理的目标、内容和形式也不尽相同。因此管理目标确定应与当地国民经济发展目标和生态环境控制目标相适应，不仅要考虑资源条件，而且还应充分考虑经济的承受能力。我国流域环管理的基本目标为：

　　1、合理开发利用流域的有限资源和防治洪涝等灾害。

　　2、协调流域社会经济发展与资源开发利用的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾，最大限度地满足流域内各地区、各部门用水量不断增长的需求。

　　3、监督、限制资源的不合理开发利用及污染行为，控制水环境污染，加强水资源保护，实行水量与水质并重、资源与环境一体化的流域综合管理。

　　4、统筹规划，合理分配流域内有限的资源，对流域内大型开发项目实行监控，确保流域内河流正常的生命功能。

　　流域环境管理的原则

　　1、公平合理利用水资源的原则：水是有经济价值的商品，坚持有效而公平地利用和管理资源，是水资源实现合理利用的基本保障。流域下游地区应充分理解上游地区的合理开发利用，承认上游的水资源利用权。遵循“谁受益，谁补偿”的原则。如果下游的社会经济发展需要上游对水资源在水质、水量上给予充分的保障，下游有必要对上游区为保护水源区的水资源及生态环境的努力及付出进行补偿并帮助其发展；因此，上游地区有权向因保护而获益的下游地区要求回报，以充分反映水资源的公平利用。

　　2、流域的社会经济、人口、资源和环境的协调与可持续发展原则，国家战略发展与流域及各区域发展目标辩证统一的原则：即流域内行政区域的环境管理应当服从流域环境管理的统一协调和管理；无害利用是区域走向可持续发展的重要内容，又是维护水资源、实现永续利用的关键，确定这一基本原则有利于约束河流区域内用水行为，从而维持流域的良好功能状态，推动流域的安定与发展。

　　3、保护水资源及其生态环境系统原则：要将发展人类社会和经济，以及保护人类赖以生存的自然生态环境系统看作是一个整体，而水则是维持一切生命的基础，维护生态环境系统的基本生态过程是实现可持续发展的根本条件之一，以实现流域水资源的永续利用。

　　4、保证基本生态环境需水原则：21世纪实现生态环境需水和人类需水的协调配置将是人类的追求目标。在水资源规划和管理中，“必须首先保证基本生态环境需水”的原则强调以合理保护自然环境为前提，进行水资源的合理开发，充分考虑生态环境用水和水资源的永续利用，保护水资源和水环境，遏制生态环境的进一步恶化，实现水资源的可持续利用。

　　5、流域整体综合规划、开发与保护原则：与流域各级地方政府相结合的联合管理机制，将水问题和流域其他相关资源进行多目标协调统一，是实现流域合作统一管理的有效方式。

　　6、“以供定需”的原则：需水管理是在水的供需关系出现紧张后逐步形成的，水的供需关系应由供水管理向需水管理转变。这时，管理部门的职责就要对用户提出来的用水要求进行分析，并提出如何降低用水指标和定额，以使在有限的供水能力条件下使水发挥更大的效益，其需水管理的核心是节水1。

　　流域环境管理的特点

　　流域以水为主体，或者是河流、或者是湖泊、水库、海湾等，河流还可分为干流和支流。简单的流域可以由一条河流(或湖泊、水库)及其周边陆域组成，复杂一点的可以由一条干流和若干条支流及其周边陆域组成。更复杂的可以是由若干条干流、支流和若干个湖泊、水库联结而成。也就是说一个大流域可以包含着若干个小流域和小小流域。

　　由于水体的一部分(一个河段、一块湖面等)，同时又是某一行政区域的一部分。因此，任何一部分水体都同时属于两个不同的环境单元，比如黄河洛阳段，它既是黄河的一部分又是洛阳市的一部分。作为黄河的一部分它可以被赋予运输、水产养殖、调节气候、农业灌溉甚至发电的功能等。由此可见，同一个水体，它将同时肩负多种不同的功能。显然，这些功能要求之间会有一定的差异，甚至会有需要协调的矛盾和冲突。

　　另外，由于水体的不同部分分属于不同的行政单元．比如同一河流的上下游就完全可能分属于不同的省或市等．不同行政单元会根据各自的自然条件和社会经济发展需要赋予它们不同的功能。做出不同的安排。因此，在现实生活中，同一水体的不同部分就会有不同的功能安排。而这些功能安排之间也会存在一定的差异，甚至尖锐的矛盾和冲突。

　　由上所述可见，在流域水体的功能安排上．必然存在极其复杂的多样性2。

　　流域环境管理的主要途径和方法流域环境管理体制建设

　　我国流域水污染防治工作在推进重点治污工程建设的同时，更加注重流域污染防治管理体制和运行机制的完善，注重行政、经济、法律与工程技术手段的综合运用与协调配合。从2007年开始，全国开始出现污染减排“双下降”的趋势，重点流域水污染防治工作取得新的进展。在流域水污染治理中逐步理顺流域水污染防治行政管理体制，增强环境治理的政府职能；建立常态化的流域水污染防治监测评价制度，健全以地方政府为主的流域污染治理责任机制；充分发挥市场机制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的内生发展机制。以建立社会主义公共行政管理体制为长远目标，分步推进流域水污染防治管理机构改革。将流域水污染治理作为贯彻落实科学发展观和树立正确政绩观的重要方面，建立健全地方政府官员环保问责制，加强流域水污染治理政绩考核。 2008年2月，国家环保总局牵头组织了淮河流域污染治理核查，通过签订责任书、落实检查责任制，对流域水污染防治起到较好的成效。流域污染治理要与完善我国社会主义市场经济体制相适应，加快水污染治理工程投融资体制改革和运行管理机制创新，建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。

　　制定全流域环境规划

　　在全流域环境规划中，要落实各级地方政府、各行业行政主管部门以及所有经济行为主体的环境责任，落实流域资源管理政策、经济政策和各类管理对策，以确保流域管理规划的有效实施。其次，要制定与管理规划相对应的污染治理规划，并落实污染治理资金和污染治理技术。还有必须附有保证规划得以有效实施的法律法规体系的设计与审批程序。在管理方法上必须坚持全流域环境规划优先。

　　建立流域水资源保护与污染补偿机制

　　流域水资源优化配置过程中，为协调保障流域各地区适当用水利益，在流域地区间有必要明确水资源管理职责。流域协调管理委员规定各地可用水量、出境水量与水质；地方政府间签订用水协定，由流域管理机构监督执行情况。在流域生态环境资源配置过程中，如果上下游、不同地区经济发展差异大，不同资源使用者之间的资源利用机会成本差异过大，就会缺乏签订合约的积极性。因此，除了市场补偿机制外，还应该建立政府补偿机制，对欠发达地区和利益受损群体进行补偿。污染补偿机制应该是全国范围共同参与的，也是流域内、省区内的，还包括局部自身的补偿。流域内水污染补偿的核心是水资源污染补偿费的征收和管理；流域水资源利用补偿，例如，浙江金华签订有偿转让用水权协议；生态环境补偿机制专指对生态功能或价值的补偿，利益补偿的途径包括政府财政转移支付、资金专项支持、国家建立基金或者开征税收；环境资源市场交易收入；国家对水利设施、环保基础设施等的投资和补贴。

　　流域水事纠纷裁决制度建立

　　水事纠纷指的是依《水法》规定的在开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害过程中发生的纠纷。流域管理机构拥有“负责省际水事纠纷调处”的职责，水事纠纷应当按照分级管理的原则，逐级协商处理。流域水事纠纷具有复杂性、多样性、发展性、复发率高的特点，在水资源的开发利用中，上下游、左右岸之间在防洪、除涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水环境保护等各项涉水事业之间，往往存在不同的需要和要求存在相互作用、错综复杂的利害关系。南于流域水量不足、水质恶化容易造成地区间水矛盾激化。水事纠纷涉及的范围宽、人员多，在处理水事纠纷时，建议建立流域水事裁决制度与程序。

　　流域突发水污染应急管理

　　我国要完善流域环境监测和预警应急体系，形成“污染源-入河排污口-水环境质量”的总量监控体系，分析污染源排放与水质的相应关系，对总量实施效果进行有效地监督管理。建立水污染事故的“预防、预警、应急”三位一体的管理体系，增强对环境事件应急能力和判断能力。应急体系包括4个方面：风险源识别管理与数据库构建、应急监控网络优化、突发水污染事故预警和突发水污染事故应急处理处置。要提高应急能力，需要建立跨区域跨部门协作机制，疏通应急机制沟通渠道；加强水污染事件监测能力，提高信息处理能力3。

　　流域环境管理的意义

　　流域环境管理是政府部门决策的依据，它根据决策者提出的决策目标，综合分析流域系统各要素之间的相互关系，通过水资源调查评价、需水量预测、水环境评价、综合规划、综合对策等，为决策者提供若干参考方案，以保证决策的准确性，促进决策的科学化。

　　流域环境管理为管理者合理有效地实施调控提供保障。由于社会经济对水资源的依赖性有所加强，水资源的开发利用向深度发展，再加上自然科学的迅速发展，在水资源管理上无论地表水、地下水、水质和水量，都应强调高度统一，因此从流域人手，使流域环境管理系统化，可以为管理的成功实施奠定良好的基础。流域管理可以为有效监督提供保障。流域环境管理的监督功能就是依据流域系统的决策目标，对流域内从事有关水事活动的各个部门实行监督与控制，以使原定计划目标得以实施1。

　　本词条内容贡献者为:

　　吴俊文 - 博士 - 厦门大学